巩固划定成果 实行特殊保护

——解读《广西壮族自治区人民政府关于全面实行 永久基本农田特殊保护的实施意见》

作者:肖 君 张 雁 来源:《南方国土资源》杂志 发布时间:2019-09-17


一、《意见》出台的背景

耕地是最为宝贵的资源,永久基本农田是耕地的精华,完成永久基本农田控制线划定功在当前,利及长远。2017年,广西全面完成了永久基本农田划定工作,划定永久基本农田366万公顷,超额完成了国家下达的365.4万公顷划定任务,并纳入各级土地利用总体规划,实现了上图入库、落地到户,取得明显成效。永久基本农田划定后,广西严格实施永久基本农田约束性保护和后期管护,但在国家自然资源督察广州局督查和自治区永久基本农田动态监测监管中,仍然发现了部分永久基本农田划定不实、部分地方违法违规占用永久基本农田的问题。因此,完成划定只是永久基本农田保护工作的第一步,亟待对全区永久基本农田实行特殊保护。

2017年中央4号文件、2019年中央1号文件均反复强调全面落实永久基本农田特殊保护政策措施,严守耕地红线,确保国家粮食安全。为此,自然资源部(原国土资源部)相继印发了《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规〔2018〕1号)、《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)和《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号),不断明确和细化新时期永久基本农田特殊保护的工作要求。

2019年6月5日,经自治区十三届人民政府第32次常务会议审议通过,自治区人民政府办公厅印发《意见》。

二、《意见》的核心内容

《意见》提出,从摸清永久基本农田家底、守住永久基本农田控制线和统筹永久基本农田保护与国土空间规划的衔接3个方面强调永久基本农田的特殊保护地位和实施全区国土空间“一盘棋”的管理。结合第三次全国国土调查,组织对全区永久基本农田划定成果进行全面核实,实事求是地厘清广西永久基本农田实际利用情况,找准划定不实、违法占用等问题,制定分类处置措施,确保广西永久基本农田数量不减、质量提升、布局稳定。永久基本农田一经划定,要纳入全区各级国土空间规划,并作为核心要素,摆在突出位置。

《意见》明确,要严格控制建设项目占用永久基本农田。一是一般建设项目一律不得占用永久基本农田。重大建设项目、生态建设项目等符合国家规定的项目,在选址时确实难以避让永久基本农田的情况下,依照法定程序批准占用永久基本农田。《意见》明确了对线性工程的重大建设项目占用永久基本农田的管控,防止线性工程随意调整线路,对符合国家规定允许临时占用永久基本农田的建设项目施工、地质勘查和抢险救灾,以及需要临时占用永久基本农田的行为进行了规范,从审批到复垦进一步压实属地责任。

二是严格规范在永久基本农田上种植活动。《意见》明确,永久基本农田必须坚持农地农用,在永久基本农田上不得种植杨树、桉树、构树等树种,不得种植草坪、草皮等用于绿化装饰的植物,不得种植其他破坏耕作层的植物,合理引导规范永久基本农田上农业生产活动。

三是妥善处理涉及永久基本农田的矿业权设置。主要区分为非战略性矿产和战略性矿产,对于已设矿权与永久基本农田发生空间重叠的,各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管。属于井下方式开采、符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求的露天开采及井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施部分,在符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求的前提下,允许以临时用地方式或者办理农用地转用和土地征收方式用地。以临时用地方式用地的,必须履行土地复垦义务方可办理延续变更等手续;以办理农用地转用和土地征收方式用地的,必须按规定补划永久基本农田。

《意见》要求,加强永久基本农田建设性保护,优先在永久基本农田上开展高标准农田建设,通过开展农田整治、石漠化耕地整治、退化耕地综合治理、污染耕地防控修复等,加速土壤熟化提质,实施测土配方施肥,强化土壤肥力保护,有效提高耕地特别是永久基本农田综合生产能力。农村土地综合整治项目区范围内涉及永久基本农田的,在确保耕地数量有增加、质量有提升、生态有改善的前提下,允许对其永久基本农田布局进行调整,但需在项目申报立项前所拟定的可行性研究报告内容中体现永久基本农田调整的相关内容。

《意见》提出4个方面的保障措施:一是严格落实党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制,各级党委和政府要树立永久基本农田实行特殊保护的强烈意识,切实担负起耕地保护的主体责任;二是强化动态监管和考核机制,健全土地执法联动协调机制,严肃查处违法违规占用永久基本农田的行为;三是完善激励补偿机制,优先在永久基本农田上开展高标准农田建设,同时按照“谁保护,谁受益”的原则,探索实行耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿,拓展惠民利民渠道;四是加强政策宣传引导,凝聚起全社会保护耕地共识,营造良好的舆论氛围。

三、《意见》的重要作用和意义

《意见》的出台,明确了广西新时期永久基本农田保护工作的总体要求,提出了加强广西永久基本农田保护的政策措施,既及时落实了国家对新时期永久基本农田保护工作的系列政策要求,又有利于构建广西保护有力、集约高效、监管严格的永久基本农田特殊保护新格局,对牢牢守住耕地红线和永久基本农田控制线具有重要意义。

(一)有利于全面贯彻落实国家全面实行永久基本农田特殊保护的工作要求

2019年中央1号文件强调,要严守1.2亿公顷耕地红线,全面落实永久基本农田特殊保护制度,确保永久基本农田保持在1.03亿公顷以上。2017年中央4号文件强调,要严格永久基本农田划定和保护。根据《国土资源部关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》(国土资规〔2018〕1号)、《自然资源部关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》(自然资规〔2018〕3号)和《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》(自然资规〔2019〕1号)等文件规定,国家已全面实行永久基本农田特殊保护,要求地方结合各自实际情况,制定具体的实施意见,明确措施,落实责任。为落实永久基本农田特殊保护的新要求,广西主动采取措施,层层压实共同责任,要求统筹协调做好永久基本农田保护,注重工作衔接,完善约束性、建设性、激励性保护措施,提高监管水平。《意见》是全国首个以省(自治区)级政府名义出台贯彻落实永久基本农田特殊保护的政策文件,凸显了广西对永久基本农田保护工作的重视,进一步强化了广西永久基本农田保护工作责任和保障措施。

(二)明确了永久基本农田特殊保护措施

《意见》坚持问题导向,从巩固、管控、建设、激励、约束5个方面发力。巩固就是实事求是地厘清广西永久基本农田实际利用情况,是有效解决广西部分永久基本农田划定不实和非法占用等问题的重要契机,但绝不是开口子对永久基本农田进行重新划定,不能以编制国土空间规划为名突破永久基本农田控制线。管控就是要统筹规划各类用地需求,以节约集约用地缓解建设占用耕地压力,充分发挥占补平衡制度的约束作用,从源头减少占用,落实中央不占少占优质耕地,尤其是避让永久基本农田的要求。建设就是要通过开展高标准农田建设,采取适当的工程措施有效提高耕地特别是永久基本农田综合生产能力,以建设促进保护。激励就是按照“谁保护、谁受益”的原则,加大耕地保护补偿力度,提高保护永久基本农田的内在动力。约束就是通过监督、考核、执法等措施,有效压实保护主体责任,及时发现并严肃查处违法违规占用永久基本农田的行为。

(三)健全和完善了永久基本农田保护激励约束机制

一是严格落实“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的共同责任机制。永久基本农田保护要党政同责,层层压实责任,实现耕地从“一家管、大家用”向“大家管、大家用”的根本转变。

二是强化约束机制。加强对全区永久基本农田保护监测监管,严格监督检查,健全土地执法联动协调机制,严肃查处违法违规占用永久基本农田的行为。加强对地方政府履行永久基本农田保护责任的检查考核,考核结果作为领导干部的实绩考核、生态文明建设目标评价考核的重要依据,与安排年度土地利用计划、高标准农田建设资金和耕地质量提升资金等相挂钩,对检查考核中发现突出问题的市级人民政府,及时公开通报,限期进行整改。

三是建立经济激励机制,也就是建立永久基本农田保护责任主体的补偿激励机制。按照“谁保护、谁受益”的原则,探索实行耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿。鼓励市、县统筹安排财政资金,整合有关涉农补贴政策、完善粮食主产区利益补偿机制,并与生态补偿机制相联动,对农村集体经济组织和农户给予奖补。

(作者单位:广西自然资源厅耕地保护监督处)

编辑:梁夏雲      审核:陶琦 黄晓辉

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