应以什么方式安置村集体产业用地?

作者:黄 曦 来源:《南方国土资源》杂志 发布时间:2019-06-12


案情简介 :

位于某国家级经济开发区的园区内,某村的集体土地被统一征用。该村的村委会主任及村民代表决定选择靠近经济开发区园区主干道的一块土地作为村集体安置产业用地。开发区自然资源管理部门核查后发现该地块于一年前已经完成征用,并纳入政府储备。开发区自然资源管理部门在征得开发区管委以及土地储备机构同意后,决定按划拨国有土地使用权的方式给该村办理地块的供地手续。但是该村的村主任及村民代表认为按国有土地供地会影响今后的征拆补偿,不同意开发区自然资源管理部门提出的供地方案,要求按拨用集体土地使用权方式办理。此后开发区管委多次组织相关部门进行讨论,但未就供地方案与该村达成一致。

本案焦点 :

1. 安置村产业用地应采用什么方式?

2. 国有土地能否转为集体土地?

观点分歧:

1. 有观点认为,如果该村还有未征用的集体土地,可以与储备土地置换,然后将该块安置产业用地调整为集体土地,再按拨用集体土地使用权方式办理供地手续。

2. 有观点认为,可由被征用集体经济组织退回征地补偿款,之后将该块安置产业用地还原为集体土地,再按拨用集体土地使用权方式办理供地手续。

3. 有观点认为,将国有土地转换为集体土地不可行。为了便于村集体安置产业用地统一管理,应保留国家所有的性质并按拨用集体土地使用权方式供地。

4. 有观点认为,国有土地不能转为集体土地。村集体经济组织使用国有土地也符合相关法律法规,应按划拨国有土地使用权方式供地。

析:

集体安置产业用地的供地作为一项行政许可,其依据、内容等均应符合法律法规的规定。

1. 所有权征用不可逆,完成征用土地不能回转

我国土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权两种不同的类型。国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使, 地方人民政府依据法律的授权,实施土地使用权划拨、出让、收回等所有者行为, 以实现对土地占有、使用、收益和处分的权利, 但其交易受法律限制。《中华人民共和国宪法》规定了国家土地所有权只能为国家所有,禁止任何形式土地所有权的交易,土地所有权的买卖、互易、赠与等行为均属非法行为。本案例中的安置产业用地已经依法征用转变为国家所有。国家所有土地没有退回征地补偿款逆转回集体土地的程序,也不允许通过置换、转让等方式转为集体所有。提出集体土地与国有土地置换、逆转征用程序等观点,都是错误的。

2. 使用权基于所有权来设定

国家对国有土地的使用,是以土地使用权形式实现的。使用权是从所有权中分化出来的,因所有权人以设立使用权而产生。土地使用权的发生、行使要受到所有权的制约,即其从属于所有权。土地使用权从属性及派生性决定了其类型须与所有权类型保持一致,即不会出现基于集体土地所有权设定国有土地使用权的情况,也不会出现基于国有土地所有权设定集体土地使用权的情况。本案例中,有人提出的保留国家所有的性质按拨用集体土地使用权方式供地的观点,就是要在国有土地所有权上设定集体土地使用权。这种观点模糊了土地使用权的从属性及派生性,混淆了集体土地与国有土地的差异,强行在国有土地所有权上设定集体土地使用权,违背了使用权从所有权中派生时应保持国家土地所有权性质,以确保国家处分权的原则,也不符合《中华人民共和国宪法》对国家土地所有权不能改变的相关规定。

3. 安置用地不限类型,国有土地亦可用于安置

集体安置产业用地是在村集体经济组织的土地被征用后,政府通过拨用集体土地或划拨(出让)国有土地的方式批准农村集体组织用于发展产业的建设用地。安置产业用地主要为了解决农民集体经济组织在征地后的发展问题,保障被征地农民的长远生计。从现行管理建设用地的法律法规来看,无论是国有土地使用权的建设用地,还是集体土地使用权的建设用地,均可实现这一目的。从各地市制定的集体安置产业用地的政策来看,也未对安置产业用地的使用权类型进行限制。集体土地使用权与国有土地使用权在建设使用上并无明显差异,主要区别在处分上。集体土地使用权在转让、抵押等方面受限,未来征用补偿的程序也与国有土地存在差异。但这些差异并不影响保障被征地农民长远生计目标的实现。在本案例中,导致村集体经济组织坚持选择集体土地使用权的原因,是受到以往集体土地安置供地习惯的影响以及对未来征拆补偿存在疑虑。

综上所述,在城市辐射功能的作用下,国家为了社会公共利益以及城市规划实施的需要,按照法律规定的批准权限和程序批准,在给农民集体和个人补偿后,将土地利用总体规划划定的城市建设用地区集体土地农民集体所有土地转变为国家所有,通过统一征用、统一开发、统一供地的办法,把土地以划拨或出让的方式提供给建设单位使用。土地征用是保证国家公共设 施和公益事业建设所需土地的一项重要措施,在征用农民土地的过程中,为了统筹城乡发展,壮大集体经济,安置失地农民,各地相继制定了安置产业用地的相关政策,采用留地安置的方式对被征地的集体经济 组织进行安置。安置产业用地能为被征地农民提供连续而稳定的经济收益并分享未来土地增值收益。留用国有土地和留用集体土地的两种形式各有其优缺点,因留用集体土地只办理农转用手续,不办理征收手续,程序相对简单成本也较低。而且虽然在未来流转时集体土地受到一定限制,但村集体经济组织在选择安置产业用地类型时,受传统观念以及对相关政策误解的影响,通常更愿意选择留用集体土地的模式。但在城市新区建设进行大面积统征时,这样的要求往往难以得到满足。

安置产业用地相关政策在各地也处于探索阶段,因此在拟定政策时,需要注意现行法律、法规、政策和规章的衔接,因地制宜地逐步完善相应的管理政策,规范安置产业用地的开发管理,并将安置产业用地政策与建立被征地农民长远生计保障措施相结合,化解被征地农民的疑虑。本案例中,开发区管委以此为契机,对开发区安置产业用地政策进行了调整,完善了安置产业用地的开发管理、征收补偿等关键政策,明确了统一以国有土地进行产业安置。这个措施不仅平息了争论,也化解了被征地农民对采用国有土地进行安置的疑虑。

(作者单位:南宁市自然资源局)

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