对涉嫌违法转让土地及土地闲置的案例该如何处理?

作者:黄 曦 来源:《南方国土资源》杂志 发布时间:2019-05-14


案情简介:

某市某国有限责任公司于2009年以划拨方式取得了4.7公顷机关团体用地,但因政策原因未进行建设。2011年该公司向该市国土资源局申请办理了该地块的划拨补办出让手续,并将用途调整为商务金融和城镇住宅,其签订的国有土地使用权出让合同规定于2012年3月1日前开工建设,2014年3月1日前竣工。该公司据此缴纳土地出让金办理了不动产变更登记,而后办理了规划、建设等相关审批手续,并实施填宕渣建围墙等前期建设。

2014年12月,该公司与该市签订项目转让合同,将该宗地转让给了某房地产公司,并办理了不动产转移登记。2015年5月,该市国土资源监察大队在巡查时候发现该宗地尚未开工建设,于是向该公司下达了闲置土地调查通知书,启动了对该宗地的闲置查处。该房地产公司提出在办理该宗地不动产转移登记时,该市国土资源局已经认定宗地开发建设到达了25%,而现在认定存在宗地闲置与不动产登记之间存在矛盾,同时认为宗地的闲置责任不应由该公司承担。面对该房地产公司拿出的宗地转移登记档案中留存的项目投资建设已经达到25%的审计报告和现场勘察记录的实地照片,该市国土资源监察大队陷于了两难的境地。

本案焦点:

该公司将土地转让给该市某房地产后,该市国土资源监察大队才发现土地闲置。闲置责任应由谁承担?对涉嫌违法转让土地及土地闲置的案例,该如何处理?

观点分歧:

该国有限责任公司认为,宗地已经转让,其已无权对宗地进行开发建设,涉及宗地的权利义务应该由现权利人承担,对宗地的闲置查处与该公司无关。

该房地产公司认为,在办理不动产转移登记时,国土资源管理部门已确认宗地开发建设到达了25%,5个月后又认为宗地未动工建设,认定前后矛盾。该公司通过转让取得土地使用权,不应受之前国有土地出让合同约定建设条件的约束,造成闲置的原因是原权利人和国土资源管理部门。

该市国土资源监察大队在接到房地产公司质疑后认为,办理不动产转移登记时所认定的宗地开发建设到达25%与实地情况不符,土地转让合同无效,应由登记机构撤销该宗地的不动产转移登记,以便于对该宗地进行闲置查处。

不动产登记中心认为,不动产登记为形式性审查,不动产登记的相关规范也未要求在办 理转移登记时到实地核查不动产的状况。该国有限责任公司在申请登记时也提交了有资质的审计机构出具的该宗地投资达到25%的审计报告,双方已经支付对价交纳税费,撤销登记的基础不存在。

分析:

国有建设用地的批、供、用、查管理是系统工程,闲置土地的调查处于管理的末端,形成闲置原因错综复杂,且处置涉及各方利益,处理时需要综合考虑相关程序及措施的合理性。

1. 土地转让后,受让人须承担原权利义务

该房地产公司认为,《中华人民共和国城 市房地产管理法》第二十五条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的,必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的,可以征收相当于土地使用权出让金百分之十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权;但是,因不可抗力或者政府、政府有关部门和行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外以及《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号)第二条“……本办法所称闲置土地,是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建 设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地……”中的相关规定,都是针对出让地的闲置情形而做出的规定,并没有规定转让取得的土地使用权可以被闲置查处或是无偿收回。该市国土资源监察大队对其进行闲置查处的法律适用错误,出具的闲置土地调查通知书没有法律依据。

本案例所涉土地使用权是该房地产公司以有偿转让方式向该国有限责任公司受让所取得的,而该国有限责任公司是以出让方式向该市国土资源局受让取得的该宗土地的土地使用权,在土地出让合同中明确约定了宗地的动竣工时间等建设要求。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》》第四十一条“……房地产转让时,土地使用权出让合同载明的权利、义务随之转移……”及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十一条“……土地使用权转让时,土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利义务随之转移……”的相关规定,土地使用权的转让并不能改变土地的出让性质,土地转让后仍然受到土地出让合同关系的约束和调整。本案例中的该市国土资源监察大队认定该房地产公司取得土地的方式和性质属于出让地,并对其启动闲置查处是符合事实和法律规定的。

2. 登记材料存在瑕疵,不影响土地闲置查处

该房地产公司认为,在办理不动产转移登记时,国土资源管理部门已认定的宗地投资开发建设已超过了25%,并批准了其进行土地转让。该公司提出登记材料有瑕疵,转而提出登记机构撤销该宗地的不动产转移登记后,再进行闲置查处的意见。

在《闲置土地处置办法》中并没有转移登记材料存在瑕疵可不进行土地闲置查处的相关规定,因此,存在瑕疵不影响土地闲置的查处。该房地产公司通过土地转让取得使用权后,应受到出让合同关系的约束和调整,须按出让合同约定的时限进行开发建设,未按约定建设构成闲置的,须承担相应的责任。登记材料造假涉嫌骗取不动产登记与涉嫌土地闲置是两种不同性质的法律行为,查处及处理的程序各有不同。在相关法律中,并没有须完成其中一项查处才能开展另一项查处的程序性规定。若以登记材料存在瑕疵为由,不对土地闲置情况进行查处,国土资源管理部门有可能构成渎职。

3. 不动产交易已达成,撤销转移登记依据不足

该房地产公司与该国有限责任公司均不同意该市国土资源监察大队提出的以转让合同无效为由撤销不动产转移登记的处理方式。他们认为双方已经按土地使用权转让合同履行了土地以及转让费用的交付义务,并交纳了相关税费。

虽非不动产交易已达成,但不直接影响土地使用权转让合同的效力。在《中华人民共和国合同法》的相关规定中,未赋予国土资源管理部门判定土地转让合同效力的权利,因此以土地转让合同无效力为由,撤销不动产转移登记的依据不足。且根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十五条中“……违反本法第三十八条第一款的规定转让土地使用权的,由县级以上人民政府土地管理部门没收违法所得,可以并处罚款……”的相关规定,对于当事人违反第三十八条第一款规定的处罚中,只规定可采取没收违法所得、处以罚款等措施,并没有可以撤销转移登记的处罚条款。因此,以违反《中华人民共和国城市房地产管理法》为由,采取撤销转移登记的处理方式也没有法律依据。

城市化快速发展过程,土地供需矛盾凸显。闲置土地影响了城市空间结构的优化和城市功能的全面提升,不利于土地市场的健康发展,影响了城市经济的发展。本案例涉嫌违法转让土地以及土地闲置两项违法行为,在处理的过程中,行政相对人以国土资源管理部门在业务办理中未发现涉嫌违法转让土地的事实为由,要求将土地闲置违法的原因归结于国土资源管理部门,显然违背事实及相关法律规定。作为土地执法部门的该市国土资源监察大队也未能正确认识到不同违法行为的处理原则,所以才造成查处程序中的存在疑惑。这两种违法行为有着不同的适用法律、处理程序以及处罚方式,但相互之间没有先后处理的逻辑关系。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条及第六十七条,国土资源管理部门依法具有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责,并可对涉嫌土地违法的单位或者个人采取相应的调查措施。若仅因某项业务的瑕疵,国土资源管理部门就不依法履行相应的违法查处的职责,有可能存在渎职而被问责。上述两项涉嫌违法行为的查处职能都是国土资源管理部门的基本职能,应分别启动相应的调查程序。在查清事实的基础上,再综合考虑处理的方式,按法定程序分别对这两项涉嫌违法行为进行立案及调查取证,依据相关法律及客观事实,对违法行为进行处罚。

(作者单位:南宁市自然资源局)

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