“增减”之中谋发展

——广西城乡建设用地增减挂钩工作亮点回眸

作者:记者 范雁阳 通讯员 钟晓婷 来源:《南方国土资源》杂志 发布时间:2019-04-18


城镇建设用地增加和乡村建设用地减少相挂钩(以下简称增减挂钩),是我国为促进城乡统筹发展,破解土地保护与保障“两难”困境,推动节约集约利用土地的一项重要管理措施。

2009年,原国土资源部批准广西为全国第三批增减挂钩试点。自此,一场围绕优化城乡土地资源配置、统筹城乡用地协调发展的攻坚战在八桂大地上打响。

十年风雨砥砺,十年春华秋实。

截至目前,广西已批准立项增减挂钩项目809个,完成验收121个,实际复垦农用地3 428公顷,全区报批建设项目使用增减挂钩周转指标1 720公顷;成功交易20批节余指标,交易面积300.73公顷,交易金额12.22亿元。在2018年,全区共批准立项增减挂钩项目638个,比2010年到2017年期间立项的项目多了467个,实施规模18 225公顷,是前7年总实施规模的3倍。

得益于增减挂钩,广西初步实现了耕地有效面积持续增加、建设用地高效利用、城乡用地布局合理优化的目标。新时代,增减挂钩正在成为广西打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略的重要抓手,为壮乡的发展提供更为坚实的保障。


激发活力,打造乡村建设新范本

古朴传统的彭氏宗祠、绿树成荫的滨水栈道、瓜果飘香的家庭农场……2019年1月初,当记者来到贺州市八步区莲塘镇炭冲村采访时,被这里的新村新貌深深吸引。

走在炭冲村宽敞干净的村道上,路边鸟语花香,村民们在自己家的菜园和果园里忙碌着,一派和谐美好的田园风光。然而在过去,这个村的面貌却是另外一番景象。

“过去村里有‘三多’,就是废弃房子多、废弃晒地多、废弃猪牛栏多,整个村子面貌破旧不堪,出去打工的年轻人都不愿意回来。”炭冲村党支部书记黄高祥说。

旧村如何换上了“新颜”?炭冲村的秘诀在于增减挂钩。

增减,就是建新和拆旧。简单说就是“拆、还、垦、建”。拆,即把空心村、空置屋、废弃工矿、砖瓦窑等拆除;还,即对被拆迁对象进行妥善安置,特别是搬迁农民的住宅用地必须依照法律的规定进行还建;垦,即将拆除后的土地进行复垦,优先复垦成耕地,也可复垦成其他农用地;建,即将节余的面积(挂钩周转指标)用于城镇发展,增加城镇建设用地规模。

2016年,贺州市国土资源局启动增减挂钩示范点项目建设工作,距离贺州市中心城区只有19千米的炭冲村,被列为示范点之一。

项目启动后,贺州市对炭冲村约32公顷的废弃旧房、废弃猪栏、废弃晒场等进行了拆除,并投资2 707万元对拆旧区进行复垦,建设具有生态功能的“三微”,即微菜园、微果园和微花园。拆旧复垦后的节余指标除了预留部分用于建设外,其余指标将进行出让,出让所得收益全部反哺乡村建设。

通过增减挂钩项目的反哺,炭冲村不仅把村道拓宽到6米,还把路灯、凉亭、景观等基础设施完善起来,形成了整体规划、整体发展的格局。

村民刘考宏告诉记者,在拆旧之前,他家的旧房有330平方米,闲置地有260平方米,后来通过复垦改造,在这些地上建起了微菜园。如今,他的菜园里种满了蔬菜和番石榴。“因为护理得好,我家还是村里的一个景点呢!” 刘考宏高兴地说。

村庄居住环境改善后,不仅吸引外地游客前来参观,不少在外打工的年轻人也回来了,他们选择回乡发展,为家乡建设助力。

通过实施增减挂钩,过去的“三废”变成如今的“三微”,过去年轻人“不想回”变成如今的“主动回”,一个“生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的新炭冲已初见雏形。


激活动力,探索实施增减挂钩新模式

在贺州市八步区莲塘镇上寺村的马尾河畔,曾经有一大片村集体废弃的工矿用地,由于常年采矿淘砂,因此地面上矿坑遍布,砂石裸露,污水横流,生态环境遭到严重破环。

2016年,马尾河增减挂钩项目正式启动。据了解,马尾河拆旧复垦区项目用地总规模46.87公顷,项目分两期实施,其中一期22.2公顷,二期24.67公顷。通过实施增减挂钩项目,大片废弃采矿用地被复垦为耕地。同时,通过实施河道清淤、修复堤岸、建设排涝闸等措施,马尾河的生态环境得到修复。

2018年6月,贺州市以规划引领增减挂钩实施,将增减挂钩放到整个区域的视角来综合考虑,编制了《马尾河乡村公园概念性规划》《上寺村村庄规划》,提出了马尾河片区的总体定位和布局,计划将马尾河打造成一个集土地整治、现代农业、乡村旅游等多功能于一体的乡村公园。

随着乡村公园概念的提出,不少企业看上了马尾河这块宝地。

在马尾河增减挂钩项目区,不少企业通过盘活集体土地发展黑木耳、供港蔬菜基地等规模产业,直接带动了上寺村、文坡村的发展,两个村的贫困户实现在家门口就业增收。

与此同时,贺州市提出了“增减挂钩+”的新模式,即以增减挂钩撬动特色农业 、休闲观光、文化旅游等产业的发展。

在炭冲村的马鞍寨,村民们自发成立了村民理事会,在理事会的带动下,村民们积极投入到村庄建设和产业发展中。结合乡村旅游的需要,马鞍寨修建了沿湖栈道、亲子乐园、景观长廊等,积极发展观光农业、家庭农场、国学文化教育等产业。2018年10月,马鞍寨通过了自治区五星级休闲农业与乡村旅游示范点的评审,乡村旅游实现了提档升级。

贺州市国土资源局规划科科长谢崇针说,“增减挂钩+”模式通过整合资源,撬动产业发展,有效破解了增减挂钩产业业态相对单一的难题。

眼下,贺州市依托增减挂钩撬动产业发展,大力推动“增减挂钩+乡村旅游”“增减挂钩+休闲农业”“增减挂钩+农产品加工”等农业新业态,促进农村一二三产业融合发展。

在全区各地,各级自然资源管理部门也大胆尝试,勇于创新,结合地方特点探索出了多种增减挂钩实施新模式。

三江侗族自治县把增减挂钩与易地扶贫搬迁相结合,通过增减挂钩整合多个部门资金,共同建设带有侗族特色的集中居住区,促进了易地扶贫搬迁工作的开展。

柳州市柳南区、柳北区在实施增减挂钩项目中,把增减挂钩与新农村建设相结合,按照新农村的标准规划建设农民集中居住区,获得了当地群众的大力支持。

防城港市港口区积极探索增减挂钩参与国有企业改制的有效途径,利用特色水产养殖和滨海旅游观光资源,在废弃盐田上实施增减挂钩项目,取得了较好成效。

百色市平果县通过增减挂钩,将废弃工矿用地复垦利用,极大地改善了拆旧区的生态环境。


释放红利,助推脱贫攻坚和乡村振兴

进入新时代,增减挂钩迎来了新的历史使命。

2018年中央1号文件要求,建立增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持乡村振兴战略。

2018年3月,国务院办公厅印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》,明确深度贫困县节余指标跨省域调剂由国家统一下达调剂任务,统一确定调剂价格。之后,自然资源部也相继出台了一系列贯彻落实的政策文件,从允许贫困县节余指标跨县流转,到组织深度贫困县节余指标跨省域调剂,再到全面保障贫困地区增减挂钩指标,政策支持力度不断加大。

自治区党委、政府坚决贯彻落实党中央和国务院的决策部署,将增减挂钩作为促进城乡统筹发展和易地扶贫搬迁的重要抓手,专题研究部署增减挂钩工作,并出台了《关于大力推进城乡建设用地增减挂钩促进城乡统筹发展助力易地扶贫搬迁的通知》等文件,采取有力措施大力推进。

广西是老、少、边、山、穷地区,贫困人口比例高,脱贫攻坚难度大,乡村振兴战略任重而道远。据广西增减挂钩潜力调查成果显示,全区可复垦宅基地和工矿废弃地潜力达到10.5万公顷,其中贫困县潜力达到5.5万公顷,占全区潜力的52%。

2018年10月30日,全区增减挂钩助力脱贫攻坚和乡村振兴现场会在贺州市召开。会上,自治区党委常委、自治区副主席严植婵强调,广西各级自然资源管理部门必须以更大力度实施增减挂钩,盘活“沉睡”的土地资源,促进节余指标跨县流转或者跨省域调剂,将资源变资产,资产变资金,为农村经济社会发展注入新动能,扎实推动脱贫攻坚和乡村振兴战略的实施。

为了充分释放政策红利,2018年以来广西自然资源厅先后出台了《关于下放城乡建设用地增减挂钩项目立项审批权限的通知》《关于加快推进增减挂钩项目实施工作的通知》《城乡建设用地增减挂钩节余指标交易暂行细则》等20多个文件,从项目立项、实施监管、验收评估、指标交易等方面进行制度优化,通过下放增减挂钩项目立项和验收权限、建立自治区节余指标交易平台、推进贫困县节余指标跨县和深度贫困县节余指标跨省域交易、鼓励社会资金参与增减挂钩项目建设等一系列措施,有效提高了增减挂钩支持脱贫攻坚的力度。广西在全国率先允许通过预支节余指标筹措扶贫资金的做法,得到了自然资源部的充分肯定,并在全国推广。

在地方,政策效应持续释放。贺州市先后出台了《增减挂钩节余指标流转资金管理办法》《增减挂钩项目实施指导意见》等文件,既提高了增减挂钩项目推进效率,也降低了项目审批廉政风险;苍梧县出台了《利用社会资金参与城乡建设用地增减挂钩专项资金管理办法》等文件,为引导和规范社会资金参与增减挂钩项目提供了具体的政策依据……

截至目前,广西自然资源厅累计组织南宁市马山县、贺州市八步区等11个县(区)在自治区交易平台成功交易20批节余指标,面积300.73公顷,交易金额达12.22亿元,为贫困县脱贫攻坚提供了有力的资金支持。

广西自然资源厅党组书记、厅长陈建军指出,2019年底前,各市至少要建成1个示范工程,形成可复制可推广的经验,带动增减挂钩工作良性发展。要充分发挥政策的叠加效应,创新“增减挂钩+”模式,积极探索助推脱贫攻坚和乡村振兴的新途径。

“增减”之中,谋的是发展,谋的是幸福,谋的是未来。未来,广西自然资源管理部门将再接再厉、勇往直前、开拓进取,让增减挂钩在助推脱贫攻坚和乡村振兴过程中发挥更大的作用。

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