厂房改成商铺后的房屋用途如何登记?

作者:黄 曦 来源:《南方国土资源》杂志 发布时间:2019-01-14


案情简介

某市的饲料加工厂以出让取得一块工业用地,建设了三层厂房生产饲料。后因经营销售渠道不畅,该厂将厂房改造成批发市场用于销售各种饲料,因涉及厂房的征收补偿,该厂要求不动产登记机构将原用途登记为综合的房屋所有权证的房屋用途修改为商铺,对于该厂的变更房屋用途的要求,登记机构应如何办理?在不动产登记中房屋用途如何确定?

本案焦点:

厂房改成商铺后的房屋用途如何登记?

观点分歧

企业将办公楼改造成酒店对外营业,将厂房改造成商场超市对外出租,实践中这样的事例屡见不鲜。在出现转让、抵押、征拆等需要核定不动产价值时,则以其对建筑的结构进行改造付出相应的成本,要求按其房屋改造后的用途进行登记,因目前尚未制定房屋用途确定标准,登记中如何确定房屋用途,各地的操作方式也各有不同。

第一种观点认为不动产证书中用途的填写没有土地用途与房屋用途保持一致的要求,且房屋用途与土地用途的适用规则不同,登记部门审查用途属于超越职权,只要按申请材料自行判断,进行登记就可以了。

第二种观点认为登记机构应核查房屋用途与土地用途不一致的原因,存在手续不完善的应该不予登记,并告知申请人完善相关的规划、用地等手续,应按土地用途涵盖的范围确定房屋用途。 

第三种观点认为应根据地方实际制定房屋用途分类标准,细化房屋用途确定标准满足规划、建设、国土等部门对房屋建设管理的需要,同时也便于登记机构在不动产证书记载用途。

第四种观点认为该厂房用途登记为综合,应当涵盖了包括商业、工业、办公等用途,且其已经形成房屋用途调整的事实,使用也已经工商、供电等部门的认可,可按实际用途确认房屋用途,办理不动产用途变更登记。

法律分析

从国土资源部关于不动产登记簿填写说明来看,不动产证书使用说明和填写说明的要求,土地按《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)填写二级分类,房屋、构筑物填写规划用途。房屋用途无统一标准,在面对本案例这类要明确房屋用途的情形,则要从以下几个方面进行分析

一、分类标准的缺失需完善

各地实施《中华人民共和国城乡规划法》的办法大多规定了房屋权属证书记载的房屋用途要与建设工程规划许可证及乡镇工程规划许可证中记载的规划用途一致,城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证时,就应当明确建筑的规划用途,然而城乡规划管理执行的是《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011),这个分类标准规范的是城乡用地分类体系及城市建设用地分类体系,细化包括规划人均城市建设用地面积标准、规划人均单项城市建设用地面积标准以及规划城市建设用地结构等方面的规划建设用地的控制标准。建设工程规划许可证按此标准填写也只是涵盖建设用地规划用途,房屋等建筑物相对于建设用地的用途应更为细化,均归于建设用地规划用途很难细化建筑物规划设计用途,也无法充分体现建筑区范围内各类建筑用途的差异,也很难实现建筑规划用途与用地规划性质之间的对应。

从实践来看,随着建设用地使用功能的复合化、综合化,项目用地中往往包括了多种用途的建筑,如工业用地内的办公楼、教育用地内的职工宿舍等,对房屋用途细分提出现实需求。在现有规范体系下要做好房屋用途细分及管理,建立建筑规划用途分类标准是建设用地规划管理的延伸和必然要求,为应对建设用地主导功能以外其他相关用途房屋的规划用途及建筑面积细化的管理需求,各地通常采用在《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB 50137-2011) 及《土地用现状分类》(GB/T21010-2017)等规范基础上,结合地方实际制定适应于当地的建筑规划用途分类标准,应对建筑规划用途分类标准的缺失的问题。

二、用途调整需取得许可

建设房屋对土地使用的最直接的体现,就是房屋用途与建设用地的规划用途密不可分,从《中华人民共和国城乡规划法》(主席令第七十四号)中第四十三条建设单位应当按照规划条件进行建设;确需变更的,必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请......”的相关规定来看,对建设用地用途的管理以规划条件为媒介延伸到对建筑物用途的管理,人为割裂房屋用途与土地用途的关联性,将导致规划条件管制无法落地,以致土地用途及房屋用途的分类体系混乱。合法依规是不动产登记的基本原则,认为房屋用途与土地用途无关,用途调整不需登记机构审核的观点本质上有逻辑矛盾。

房屋用途的调整实质上意味着用地性质的改变,而对于用地性质的改变,土地管理和城市房地产管理方面都有相关管理规定。依据《中华人民共和国土地管理法》中第五十六条“确需改变该幅土地建设用途的,应当经有关人民政府土地行政主管部门同意,报原批准用地的人民政府批准。其中,在城市规划区内改变土地用途的,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意......”以及《中华人民共和国房地产管理法》中第四十三条“受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的,必须取得原出让方和城市、县人民政府规划行政主管部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同,相应调整土地使用权出让金......”的相关规定,涉及调整房屋用途的应依照法律法规,办理规划、用地、结构安全、消防安全等相关手续,涉及须补缴出让金的应当依法补缴后,方能办理不动产变更登记手续。

三、特定的调整应征得同意

房屋周边物业用途、周边环境、基础设施、公共配套等因素对其价值影响很大,将小区内住宅改成餐饮、娱乐等经营性用房,会影响周边业主的正常生活秩序,也会对周边物业价值造成影响,可能损害周边业主的利益,依据《中华人民共和国物权法》(主席令第六十二号)第七十七条“业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主同意.....”的相关规定,对于特定用途房屋的用途调整,要求征得利害关系人同意,避免因房屋用途改变影响周边房屋的使用,对利害关系人造成损害。通常征求意见由城乡规划主管部门在核准调整建设工程规划许可证记载的建筑规划用途的阶段组织开展,征求范围根据其影响的范围、程度、距离等因素确定,在汇总反馈意见的基础上决定是否核发准予调整房屋用途的许可。

上所房屋用途分类的管理贯穿了房屋的规划、建设、登记、管理等一系列的过程,登记是用途管理的关键环节之一,不仅不动产登记的相关规范要求,也是国土、规划、建设等相关法规规章的要求,不动产登记中确定房屋用途的操作,不能脱离国土、规划、建设等行政审批的结果,房屋用途调整需完善的相关审批事项,应告知申请人在申请登记前完善。本案例中企业将工业厂房改变为商铺的做法,已经违反城市规划管理的相关规定,即便原来房屋所有权证将厂房用途登记为综合用途也是不规范,企业在未办理规划、用地等相关手续的情况,擅自改建厂房已违反了规划、国土等相关法律法规的规定,若在无相关审批手续的情况下,登记机构以不动产变更登记的方式将该厂房的用途登记为商铺等用途,将导致建设用地规划管理流于形式,也有可能导致土地出让金流失。

本案例中登记机构未受理该饲料加工厂要求变更房屋用途的申请,同时告知其须完善规划、用地等相关用途变更的手续后,再申请办理不动产变更登记手续。建筑规划用途分类标准的缺失,以致出现按综合、其他等模糊用词定义房屋用途的做法,使得权利人在理解上出现偏差,也导致违法改变用途的情况出现。总之,面对这样的问题仅依靠登记机构很难解决,需要规划、建设、国土等相关管理部门共同建立建设用地规划分类标准以及管理体制,将房屋用途管理纳入规范化管理体系,避免出现类似本案房屋用途管理失控的情况。

(作者单位:南宁市国土资源局)

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